6月19日，聯合國會員國在紐約聯合國總部以協商一致方式通過《〈聯合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用協定》(以下簡稱《協定》)。作為《聯合國海洋法公約》框架下的第三個執行協定，《協定》對各國海洋權益影響甚大，也對全球海洋善治帶來諸多啟發。
國家管轄范圍以外區域海洋覆蓋了全球三分之二以上的海洋面積。近幾十年來，公海和國際海底區域出現海洋生物多樣性喪失和生態系統退化等問題。這些問題依靠包括《聯合國海洋法公約》在內的既有國際法框架已無法得到妥善解決。
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2004年，聯合國大會通過決議，設立國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用問題非正式特設工作組。2015年，各方同意在《聯合國海洋法公約》框架下制定具有法律約束力的國際協定，相關立法進程正式啟動。立法進程分為籌備委員會會議階段和政府間大會談判階段。
在2023年3月舉行的第五次政府間大會續會上，各方就《協定》英文文本達成一致。經過術語使用和整體邏輯結構上的調整和完善，《協定》最終在6月19日舉行的第五次政府間大會再續會上正式通過。
《協定》的通過，是全球海洋治理領域的又一里程碑。
首先，《協定》解決了此前國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用無法可依的問題。《協定》共包含76個條款及兩個附件，內容涵蓋海洋遺傳資源、劃區管理工具、環境影響評價、能力建設和海洋技術轉讓等四大議題。適用范圍是國家管轄范圍以外區域，即公海和國際海底區域。目標是通過有效執行《聯合國海洋法公約》的相關規定以及加強國際合作和協調，確保國家管轄范圍以外區域生物多樣性當前及長期的養護和可持續利用。
《協定》條款設置均衡、內容務實創新：建立了國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源及其數字序列信息的收集、利用和惠益分享機制，特別設立獲取與分享委員會，就該領域所涉事項向締約方大會提出建議；規定了包括公海保護區在內的劃區管理工具的適用區域，提案及對提案的公布、審查，就提案進行協商和評估，劃區管理工具的建立、決策、監測與審查程序等；細化了《聯合國海洋法公約》中環境影響評價制度內容，特別是就開展環境影響評價的門檻和因素進行了具體規定，對環評程序作出詳細的要求，并前瞻性地規定了戰略環境評價制度；在《聯合國海洋法公約》的基礎上，對養護和可持續利用國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性方面的能力建設和海洋技術轉讓的模式和類型進行具體規定，設立能力建設和海洋技術轉讓委員會，確保該領域能力建設和海洋技術轉讓的定期監測和審查。
其次，《協定》的達成體現了多邊主義是應對包括海洋生物多樣性喪失和生態系統退化問題在內的全球環境問題的最佳途徑。《協定》所涉議題是典型的全球環境問題，這些問題的妥善解決，離不開各國的共同參與和共同努力。正因如此，《協定》在序言中明確提及“協調一致及合作的方式”“制定全面的全球制度”“全人類的利益和需要”“期待實現普遍參與”等，正文也包含了國際合作相關條款，展現了各方以多邊主義應對海洋治理挑戰的決心。與此同時，真正的多邊主義需要考慮到各國發展水平的不同，各國應基于各自的國情采取相應行動。《協定》設立“能力建設和海洋技術轉讓”專章，并在海洋遺傳資源相關規定中特別明確了發達國家的先期注資義務，正是回應了這一需求。
盡管在談判過程中，各方對一些爭議事項持有截然不同的立場，但考慮到解決海洋生物多樣性喪失和生態系統退化問題的緊迫性，各方仍愿意對其立場進行妥協，就爭議事項達成務實性安排。例如，在談判末期最具爭議的是確保《協定》執行的資金安排問題以及圍繞海洋遺傳資源貨幣惠益分享的問題等，這也體現了南北雙方的關鍵癥結所在。大會最后就此問題達成妥協安排，成為談判的突破點。
作為負責任大國，我國堅定踐行多邊主義，一直倡導《協定》應是漸進發展的、公平合理的和普遍參與的。談判中，中國代表團也努力成為彌合不同立場、推動進程向前的關鍵力量。例如，在“人類共同繼承財產原則”和“公海自由原則”之間沖突難以彌合時，提出人類命運共同體理念可以作為避免爭端、尋找務實合作路徑的理論基礎，這也成為中國對《協定》的獨特貢獻之一。
最后，《協定》吸納了海洋治理領域的最新發展成果，并將對相關海洋治理進程產生深遠影響。一方面，面對海洋生物多樣性喪失和生態系統退化問題，《協定》在《聯合國海洋法公約》的基礎上，吸納了諸多海洋治理領域和全球環境治理領域的原則和方法，例如污染者付費原則、風險預防原則或風險預防方法、生態系統方法、海洋綜合管理方法等，并將國際環境治理領域中有關環境影響評價制度的最新發展成果借鑒至海洋公域生物多樣性養護和可持續利用領域。在機制安排方面，《協定》借鑒國際環境條約慣常使用的模式，設立了締約方大會、科學和技術機構、秘書處、信息交換機制、執行和遵守委員會等一系列機構，確保《協定》的執行。
另一方面，自《聯合國海洋法公約》通過后，在過去的四十余年的實踐中已經專門建立了一些協調各國使用海洋公域的機構；此外，還有一些國際和區域的條約或組織機構所涉及的范圍與《協定》有交叉。《協定》明確規定“締約方在參與其他相關法律文書、框架或全球、區域、次區域或領域機構之下的決策時，應酌情努力促進本協定的目標”。現階段，《協定》已然對實現“3030”目標(即到2030年保護至少30%的全球陸地和海洋等系列目標)和“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”發揮積極作用，并對海洋生態環保、落實聯合國2030可持續發展議程產生重要意義。未來，通過機構間互動，《協定》下通過締約方大會等達成的海洋治理最新成果也將對相關法律文書、框架下的決策產生影響。
在第五次政府間大會再續會上，中國代表團對《協定》總體予以積極評價，強調《協定》后續實施應平衡養護和可持續利用，兼顧各國利益、國際社會整體利益和人類共同利益，妥善處理與其他海洋治理規則機制間的關系，呼吁在《協定》下形成協商一致的良好實踐，并闡明在國際海洋法法庭全庭咨詢管轄權問題上的一貫立場。
《協定》的通過標志著全球海洋公域治理開啟新篇章。作為最大的發展中國家和成長中的海洋強國，我國需要持續關注《協定》對我國相關海洋活動的影響，以及對國內相應的政策法律設計和理論研究的要求。
(作者系武漢大學環境法研究所所長)
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責任編輯：Rex_26
